بررسي مسائل شكلي وماهوي مربوط به كميسيون های صدور پروانه حفر و بهره برداری از منابع آبی

بررسي مسائل شكلي وماهوي مربوط به كميسيون های صدور پروانه حفر و بهره برداری از منابع آبی

مقدمه:

منابع آبهاي زيرزميني به عنوان يكي از اصلي ترين و مهم ترين منابع آبي در سطح كشور تامين كننده عمده آب شرب ، كشاورزي ، صنعت و غيره بوده و نقش مهمي در شکوفائی اقتصاد كشورداشته و دارد با توجه به اينكه هر منبعي دائمي نيست و روزي پايان مي يابد بنابراين براي استفاده صحيح و معقول از اين نعمت خدادادي بايستي حتي الامكان تلاش نمود واز طرفي براي جبران كمبود ناشي از استفاده آن نيز ضروري است نسبت به تغذيه سفره هاي زيرزميني راهكارهاي جدي انديشيد قانون گذار در سنوات گذشته قواعد و مقررات متعددي دراين زمينه وضع نموده كه اين امر درقانون توزيع عادلانه آب مصوب 1361 مجلس شوراي اسلامي به جد و اهميت بيشتري پيگيري شده است .

ماده 3 قانون توزيع عادلانه آب مقرر ميدارد « استفاده از منابع آبهاي زيرزميني به استثناي موارد مذكور درماده 5 اين قانون از طريق حفر هر نوع چاه و قنات و توسعه چشمه درهر منطقه از كشور با اجازه و موافقت وزارت نيرو بايد انجام شود و وزارت مذكور با توجه به خصوصيات هيدرولوژي منطقه ( شناسايي طبقات زمين و آبهاي زيرزميني ) و مقررات پيش بيني شده دراين قانون نسبت به صدور پروانه حفر و بهره برداري اقدام ميكند »

با توجه به سهولت دسترسي به منابع آب تحت الارضي دربعضي از مناطق كه تنها منبع تامين آب مورد نياز نيز ميباشد و با عنايت به اينكه درتمامي مناطق كشور استفاده از آن کم و بيش رواج دايم دارد لذا دراين مقاله سعي شده است به طور اجمال به بررسي مواد قانوني حفرو بهره برداري از چاه و مراحل آن پرداخته شود .

فصل اول : مسائل شكلي

مبحث اول : تعريف ،تاريخچه وتركيب اعضا

1- تعريف : كميسيون واژه اي است فرانسوي ( COMMISSION) به معناي ] ماموريتي كه براي اجراي امري به كسي ميدهند همچنين مجمعي كه جهت تحقيق و مطالعه درباره طرح يا مساله اي تشكيل ميشود . [

2- تاريخچه : واژه كميسيون صدور پروانه ها طي آيين نامه اجرايي فصل دوم قانون مارالذكر مصوب 18/7/1363 هيات وزيران پيش بيني شده است آيين نامه فوق به دو نوع كميسيون اشاره دارد .

الف : كميسيون صدور پروانه چاه و ... « ماده 3 و 4 آيين نامه »

ب : كميسيون صدور پروانه حفاري « ماده 21 آيين نامه » ( اين بند از موضوع بحث حاضر خارج است )

3- تركيب اعضا : ماده 5 آيين نامه تركيب اعضاء كميسيون رامشخص نموده است . مستنداً به ماده مذكور

الف : اعضاي كميسيون عبارتنداز يك نفر كارشناس آبهاي زيرزميني يا زمين شناسي ، يك نفر كارشناس كشاورزي باسابقه حفاظت منابع آب يا اقتصاد آب كشاورزي و يك نفر كارشناس حقوقي.

ب : وجود حداقل 10 سال سابقه دررشته مربوط براي اعضاء

تبصره : درصورت عدم وجود كارشناساني با سوابق 10 سال اين امر به باتجربه ترين كارشناس با حداقل 5 سال مي تواند واگذار شود.

بنابراين رعايت بندهاي مذكور الزامي بوده و هرگونه اقدام خلاف آن موجب بي اعتباري تصميمات كميسيون خواهد بود .

مبحث دوم : وظايف و حدود اختيارات

1- وظايف : وظايف كميسيون عبارتند از :

الف : بررسي واتخاذ تصميم درخصوص استفاده از منابع آبي تحت الارضي « حفر چاه ، احداث قنات ، تعميق چاه ، تغيير محل وقوع چاه ( جابجايي ) ، ادامه و پيشكار قنات و توسعه چشمه » از طريق صدور پروانه حفر و بهره برداري « حسب مورد» (ماده 1 آئين نامه)

ب : بررسي واتخاذ تصميم درخصوص حفر چاه به منظور شرب وبهداشت درمناطق ممنوعه « از طريق صدور موافقت نامه »(تبصره 1 ماده 1 آئين نامه)

ج : بررسي واظهار نظر درخصوص مسايل حريمي و اثر سوء چاههاي محفوره به منظور شرب وبهداشت (ماده 6 آئين نامه)

د : رسيدگي و اظهار نظر درخصوص نقصان منابع آب مجاور كه دراثر حفر و بهره برداري از چاه يا قنات جديد الاحداث حادث شده است (ماده 6 آئين نامه)

2- حدود اختيارات : مستفاد از مواد آيين نامه مورد اشاره اختيارات كميسيون به شرح زير مي تواند باشد.

الف : بررسي پرونده هاي واصله واتخاذ تصميم درخصوص صدور يا عدم صدور پروانه

ب : امكان موافقت يا عدم موافقت با نظريه كارشناسي مضبوط درپرونده

ج : احضار كارشناس و اخذ توضيحات لازم درخصوص پرونده

د : ارجاع امر به كارشناس يا هيات كارشناسي.

توضيح اينكه دراين مرحله كميسيون برخلاف ماده 265 قانون آيين دادرسي مدني كه مقررمي دارد» قضات مي توانند به نظريه كارشناسي ترتيب اثر نداده و صرف نظر از آن انشاء راي نمايند » نمي تواند بدون نظر كارشناسي اتخاذ تصميم نمايد.

هـ : حل اختلاف واعلام نظر يا راي درخصوص اختلاف حاصل في مابين صاحبان چاه يا قنات مجاز با صاحبان چاههاي شرب وبهداشت .

و : حل اختلاف واعلام نظر يا راي درخصوص اختلاف حاصل في مابين صاحبان چاه يا قنات جديدالاحداث با صاحبان منابع آبي مجاور از طريق الزام صاحب چاه جديد به تامين هزينه كف شكني چاه قبلي يا تامين آب كاهش يافته ويا تقليل بهره برداري از چاه جديد .

ز : اتخاذ تصميم درمورد صدورپروانه حفر و بهره برداري دريك يا دو مرحله

مبحث سوم :نحوه تشكيل جلسه ، مكان و زمان آن

هرچند درآيين نامه خصوص موارد مذكور مطلبي بيان نشده ولي با عنايت به اهميت و ضرورت موضوع و ساير قرائن و امارات موجود مطالب ذيل شايان ذكر است.

1- نحوه تشكيل جلسه

همانطوريكه قبلاً ذكرشد سه نفر بودن اعضاء كميسيون الزامي است ولي درخصوص اينكه آيا سه نفر مذكور مجتمعاً يا منفرداً دريك جلسه جمعي يا انفرادي اتخاذ تصميم خواهند نمود با عنايت به فلسفه وجودي كميسيون و تخصص اعضاء آن وجود سه عضو به طور همزمان در طرح مساله ، بحث و بررسي همه جانبه پيرامون پرونده و استماع نظرات مخالف و موافق و مآلاً اتخاذ تصميم واحد ضروري است بنابراين به نظر ميرسد اعلام راي توسط هريك از اعضا در زمانهاي متعددكه اصولاً مغاير بافلسفه تشكيل كميسيون است فاقد اثر قانوني باشد.

2- مكان تشكيل جلسه

به نظر ميرسد اتخاذ تصميم درخصوص مكان تشكيل جلسه با شركت يا سازمان مربوط بوده و كميسيون مكلف به تبعيت از آن باشد كه اين امر ميتواند درمراكز استان يامناطق آبياري تشكيل گردد. نظر به اينكه تشكيل جلسه در هر دو مكان داراي مزايا و معايبي مي باشد لذا به طوراجمال و به عنوان مثال به بررسي مزايا ومعايب تشكيل جلسه دراستان مي پردازيم .

الف : مزايا

1- سهولت تشكيل كميسيون 2- عدم تحميل هزينه ماموريت اعضاء 3- عدم تحميل هزينه ماموريت خودرو وراننده 4- عدم اتلاف وقت دررفت و برگشت 5- تمركز درتصميم گيري

ب : معايب

1- امكان مفقودي كلي يا اوراقي از پرونده 2- هزينه ماموريت و خودرو حامل پرونده ها در 2 مرحله رفت و برگشت 3- عدم دسترسي به كارشناس فني 4- عدم تمركز اعضاء خصوصاً اعضا كشاورزي 5- عدم امكان استماع اظهارات ارباب رجوع 6- تمركز پرونده ها در مركز و مشكلات راجع به آن 7- سرگرداني متقاضيان در استان 8- عدم اختصاص وقت آزاد براي بررسي پرونده هاي كميسيون و رسيدگي درخلال كارهاي روزمره و مآلاً عدم دقت كافي.

باتوجه به موارد مذكور به نظر ميرسد تشكيل جلسه درمناطق از مزيت بيشتري برخوردار بوده و درجهت تكريم ارباب رجوع نيز ميباشد.

3- زمان تشكيل جلسه

درزمان تشكيل جلسه عواملي از قبيل تعداد پرونده ها ، حساسيت مناطق ، نياز آبي ، حجم هرپرونده ، زمان فراغت اعضا كميسيون،تعددشركا و ... موثر ميباشد.

بنابراين درزمان تشكيل جلسه بايستي عوامل مذكور توسط مدير مناطق و كميسيون مدنظرقرارگيرد.

ضمناً هرچه زمان تشكيل جلسه نزديكتر باشد بهتر است زيرا

اولاً : متقاضيان دچار بوركراسي اداري نشده و درزمان كمتر ي نتيجه مي گيرند.

ثانياً : شكايات كمتري مطرح ميشود .

ثالثاً درجهت طرح تكريم ارباب رجوع اقدام ميشود .

رابعاً : هرچه تعداد پرونده كمتر باشد به همان نسبت اعضاء با دقت بيشتري نسبت به بررسي بيشتر پرونده اقدام مي نمايند بنابراين امكان اشتباه درتصميم گيري و مآلاً اعتراض به تصميم كميسيون به حداقل ميرسد كه تجربه قضايي دادگاهها نيز همين است به عبارت ديگر بين كميت و كيفيت پرونده ها رابطه معكوس وجود دارد يعني هرچه كميت بيشتر باشد كيفيت به ناچار پايين بوده و برعكس.

فصل دوم: مسائل ماهوي

مبحث اول : تجديد نظر

حال كميسيون با شرايط فوق الذكر تشكيل و اتخاذ تصميم نموده است آيا اين تصميم قابل تجديد نظردرخودكميسيون است يا خير ؟

با عنايت به تبصره 3 ماده 4 آيين نامه مي توان گفت پاسخ منفي است زيرا تبصره مذكور معترض را به دادگاههاي صالحه راهنمايي نموده و درباب تجديد نظر حكمي ندارد .

ولي عنايتاً به اينكه موضوع ترافعي نبوده و طرفين دعوي درمانحن فيه وجود ندارد تا قاعده فراغ دادرس دراين مورد مصداق يابد و تجديد نظر خواهي فقط از سوي متقاضي به عمل مي آيد آنهم درمواقع عدم موافقت با صدور پروانه به نظر ميرسد درصورت وجود دلايل و جهات تجديد نظر و معقول بودن اعتراض متقاضي تجديد نظر، قانوناً منعي دراين خصوص وجود نداشته باشدودرصورت پذيرش تجديدنظرنيزبنابه دلايل وجهات فوق الذكررسيدگي به آن توسط همان مرجع فاقداشكال به نظرميرسد ولي اين امر مانع از مراجعه معترض به دادگاههاي صالحه نيست .

مبحث دوم : ابطال پروانه

سوالي كه اينجا مطرح است اين است اگر كميسيون با صدور پروانه موافقت نمايد بعداً بنابه دلايل وجهاتي معلوم گردد كه متقاضي مستحق دريافت پروانه نبوده تكليف چيست ؟ به عبارت ديگر آيا كميسيون راساً مي تواند پروانه صادره را ابطال نمايد يا خير ؟

دراين خصوص دونظر وجود دارد

عده اي عقيده دارند مرجع صدور پروانه مي تواند مرجع ابطال كننده آن نيز باشد زيرا صدور پروانه حاصل تصميم اعضاء كميسيون بوده و همان اعضاء مي تواند تصميمي بر خلاف تصميم قبلي خود اتخاذ نمايد عمد ه مستندات اين گروه به شرح زير است

الف : بند 4 ظهر پروانه كه مقرر ميدارد « درصورتيكه درمالكيت ورضايت شركاء مشاع دراراضي وقنات يا چاه ترديدي حاصل شود و يا اراضي غير براي حفر چاه و صدور پروانه ارائه شده باشد پروانه بي اثر واز درجه اعتبار ساقط است »

ب : قسمت اخير فرم شماره يك كه طي آن متقاضي با امضاء فرم اعلام ميدارد بااطلاع كامل از مفاد آن، كليه اطلاعات مورد درخواست را دقيقاً مطالعه و مطابق حقيقت پاسخ داده چنانچه بعداً معلوم شود حقيقتي را كتمان نموده يا مطلب خلاف واقعي را اظهار داشته كليه عواقب ناشي از آن را برعهده گرفته و خسارت وارده را جبران خواهدنمود.

ج : تعهد رسمي ماخوذه از متقاضي

د : بند 5 ظهر پروانه كه مقرر مي دارد « هر گاه دارنده، پروانه خود را به ديگري منتقل يا واگذار نمايد و يا از مقررات وزارت نيرو تخلف نمايد و يا بدون پروانه بهره برداري با نصب موتور و تلمبه اقدام به بهره برداري از چاه نمايد يا در غير محل تعيين شده به حفر چاه مبادرت نمايد برابر قوانين موضوعه تحت پيگرد قرار خواهد گرفت و در صورت تكرار پروانه صادره لغو و از درجه اعتبار ساقط خواهد شد .

در مقابل نيز عده اي عقيده دارند كه كميسيون صدور پروانه ها نمي تواند مرجع ابطال يا لغو آن نيز باشد درپاسخ دلايل مخالف اظهار مي دارند كه هيچيك ازموارد مذكور نمي تواند مجوز ي براي ابطال پروانه صادره باشد زيرا اين موضوع امري ترافعي بوده و نيازمند اثبات آن در مراجع قضايي است .

به نظرميرسد عقيده دوم قانوني و منطقي تر بوده و نزديك به صواب مي باشد زيرا

اولاً: در فلسفه وجودي كميسيون و موارد آن صراحتاً به كميسيون صدور پروانه ها اشاره شده و در خصوص ابطال آن موردي بيان نشده است .

ثانياً: همانطوريكه ايجاد حق دليل مي طلبد زوال آن نيز محتاج دليل است درمانحن فيه براي صدور پروانه دليل قانوني وجود دارد اما براي ابطال آن خير.

ثالثاً :در بحث صدور پروانه يا تجديد نظر، مدعي يا طرف دعوي وجود نداشته صرفاً پاسخ به تقاضا و يا تجديد نظر بوده كه امري اداري مي باشد ولي در مانحن فيه ابطال يا لغو حق مكتسبه اي است كه مطابق مقررات براي خود يا افراد ايجاد شده كه امري قضايي بوده و نيازمند طرح دعوي و اثبات آن در مراجع قضايي مي باشد .

رابعاً : بر خلاف استدلال قبلي مبني بر عدم شمول قاعده فراغ دادرس در مواقع تجديد نظر ، در اين خصوص قاعده فراغ دادرس حاكم بوده بنا براين امكان تغيير در تصميم يا ابطال آن وجود ندارد.

بنا بر اين كميسيون يا شركتها و سازمانهاي آب منطقه اي اختياري در ابطال يا لغو پروانه هاي صادره را ندارند براي اين منظور بايستي به طرفيت صاحب پروانه با ارئه مدارك و مستندات مورد ادعا در مراجع ذيصلاح قضايي طرح دعوي نمايند .

مبحث سوم : آيا مديران مراكز يا مناطق حق اظهار نظر يا دخالت در تصميم كميسيون را دارند يا خير ؟

با عنايت به آزادي بيان هر گونه اظهار نظري پيرامون پرونده به شرط رعايت شئونات حرفه اي و اخلاقي نه تنها منعي ندارد بلكه در مواردي مي تواند به نفع شركت يا سازمان مربوط باشد . ولي اين اظهار نظر آمره نبوده بلكه شايسته است در حد راهنمايي و آگاهي كميسيون باشد. طبيعي است كه مديران ( اعم از منطقه اي و استاني ) بواسطه آگاهي از مناطق تحت مديريت خود اشرافيت كامل به موضوع داشته باشند انتقال اين اشرافيت به كميسيون مي تواند باعث اتخاذ تصميم صحيح و عادلانه بوده و به تبع آن موضوع به مصلحت منطقه باشد .

بنا براين اگر مديران يا ساير اشخاص دخيل در پرونده موردي داشته باشند مي توانند موضوع را به كميسيون به منظور بررسي و اتخاذ تصميم گزارش نمايند ( چه بسا ممكن است كميسيون در اثر عواملي آگاهانه يا ناآگاهانه ) اتخاذ تصميم نمايد كه در اين صورت گزارش مذكور مي تواند راهگشا باشد ولي با توجه به استقلال كميسيون، آنان حق دخالت در تصميم گيري را ندارند .

مبحث چهارم : مسئوليت اعضاء كميسيون

بعضاً اين سوال مطرح مي شودكه مسئوليت اعضاء كميسيون تضامني است يا خير ؟ كه در اين خصوص نيز دو عقيده مطرح است .

الف : عده اي معتقدند مسئوليت اعضاء كميسيون محدود به تخصص آنها ست يعني هر يك از اعضاء كميسيون فقط درخصوص مسايل مورد تخصص خود مسئوليت دارند مثلاً مسئوليت كارشناس حقوقي فقط در خصوص مسايل و موضوعات حقوقي پرونده و مسئوليت كارشناس كشاورزي فقط در خصوص مسايل و موضوعات كشاورزي بوده و معتقدند كه هر يك از اعضاء بايستي در اظهار نظر مربوط به تخصص خود كمال دقت و وسواس را انجام داده و كوتاهي ننمايد . طبق اين نظر اگر كارشناس حقوقي درانجام وظايف خود در كميسيون كوتاهي نموده و به تبع آن كميسيون اتخاذ تصميمي نمايد كه به ضرر متقاضي تمام شده بايستي خود او جوابگو باشد و ساير اعضاء هيچ مسئوليتي ندارند كه اكثر اعضاء كميسيونها هم بر همين عقيده بوده و به همين جهت است كه هر يك در ذيل برگ كميسيون در خصوص تخصص خود اظهار نظرمي نمايند .

ب : عده اي نيز عقيده دارند مسئوليت اعضاء كميسيون تضامني بوده و تخلف يا سهل انگاري هر يك از اعضاء كه موجب تضرر ثالثي گردد به ساير اعضاء كميسيون نيز سرايت مي كند و به همين منظور معتقدند كه جلسه كميسيون بايستي با حضور هر سه اعضاء برگزار شده و هر يك پس از بررسي كامل پرونده نظر واحد خود را به اعضاء اعلام داشته و نهايتاً به نظر واحد ي رسيده و آن را به عنوان تصميم يا راي در ذيل برگ كميسيون درج نمايند .

به نظر مي رسد تضامني بودن مسئوليت اعضاء كميسيون هر چند كه طرفداران آن در اقليت قرار گرفته اند منطبق بر واقعيت باشد زيرا :

اولا: تصميم اتخاذي در كميسيون يك تصميم جمعي است كه حاصل اراده و نظريات تك تك اعضا بوده و نهايتاً به عنوان يك تصميم واحد و بر مبناي اكثريت اتخاذ ميگردد .

ثانياً: اصل بر اين است كه كليه موضوعات مربوط به پرونده با تمامي محتويات آن در جلسه كميسيون مورد بحث و بررسي كليه اعضاء قرار گرفته و همگي بر آن آگاهي يافته اند .

ثالثاً : كميسيون مي تواند و اين حق را دارد كه در صورت ناقص بودن پرونده از هر حيث اعم از حقوقي، فني ،كارشناسي و ... » دستور تكميل آن را صادر و پس از رفع نقص تصميم گيري نمايد .

رابعاً: تصميمي كه در پرونده اتخاذ و به مدير منطقه مربوط به منظور اقدام بر اساس آن ابلاغ مي گردد توسط يكي از اعضاءنيست به عبارت ديگر اين كميسيون است كه به مدير مربوطه اعلام مي كند كه به متقاضي با مشخصات فني و ... پروانه صادر نمايد .

مبحث پنجم:اعتبارتصميم اكثريت

معمولاً از سوي ادارات آبياري اين سوال مطرح مي شود كه مثلاً عضو فني اعلام موافقت نموده عضو حقوقي به دليل نقص پاره اي مدارك موافقت ننموده و عضو كشاورزي نظري ندارد و از اين قبيل

در اين گونه موارد تصميم گيري مديران اداره سخت و مواجه با مشكل خواهد بودو نمي توان آن را موافقت يا عدم امكان يا رفع نقص تلقي نمود كه بعضاً ديده شده تصميماتي در اين موارد گرفته شده كه منجر به بروز اختلافاتي گرديده است .

قسمت اخير ماده 4 آئين نامه كه مقرر مي دارد « تصميم كميسيون رسيدگي به صدور پروانه ها با اكثريت آراء اتخاذ مي گردد » دراين خصوص رفع نزاع نموده است .

بنا بر اين نيازي نيست كه هر سه عضو كميسيون با تصميم اتخاذي موافق باشند و اين امر نبايد موجب اطاله رسيدگي را فراهم آورد زيرا نظر اكثريت ملاك و مناط اعتبار است و مدير مربوطه نيزبايد بر اساس همان نظر اكثريت اقدام نمايد . . .

به نظر مي رسد بهتر است نظر مخالف نيز در ذيل برگ كميسيون درج شود كه اين امر مي تواند موجب عدم مسئوليت احتمالي وي در صورت اتخاذ تصميم خلاف توسط كميسيون گردد .

علي محمدي -كمال الدين مصباحي

 
Top